♨️中国加密货币监管政策最新解读

写于2021年6月。本文基于作者的独立研究和分析判断，仅供参考，不构成任何投资建议。对于读者使用本文以及由此产生的任何后果，笔者不承担任何责任。

进入五六月份以来，中国较为密集的有关加密市场监管政策的活动引起了市场的广泛关注，合规监管也成为加密行业近一段时间以来的热点。

本文整理回顾了以往的监管政策变化，对当下中国监管环境和政策进行了深入解读，旨在为投资者朋友更好地理解市场状况、调整参与行为提供参考意见。

一、监管政策变化

自 2013 年开始，中国的监管机构开始对比特币发布了此后监管基础的 289 号文。另据公开报道，自 2014 年起，中国央行就在时任行长周小川的倡导下，开始了对数字货币和央行数字货币的研发。（参见《中国研发央行数字货币这五年》）

2013 年-2014 年的监管政策，将比特币定位为“虚拟商品”，允许民众持有，自担风险，同时禁止银行、支付机构等为比特币交易提供服务。对机构涉足加密货币交易服务的限制一直持续至今，表明了监管机构对机构风险的关注始终是第一位的。

2017 年，ICO 泡沫推动比特币市场价格创下当时历史新高，引发监管机构对加密货币风险的高度关注。

2017 年到 2019 年之间，中国监管机构密集出台了一系列监管政策，宣布 ICO 非法，禁止交易平台在中国境内运营，同时亦对挖矿产业采取禁止政策。这一系列监管政策基本奠定了此后一段时间的监管框架，核心关注点是保护消费者。其最直接的后果是交易所出海，而对挖矿产业的限制则更多停留在政策层面。这一监管框架稳定持续至 2021 年上半年，使得中国继续保持全球算力霸主地位，并且实现了机构化、规模化，吸引了包括上市公司、投资机构在内的诸多参与者。

进入 2021 年，随着比特币和其他加密货币价格再创新高，市场再度出现暴炒现象，监管机构对加密货币潜在风险的警惕性也在加强。2021 年 5 月开始，新一轮监管风暴来临，以国务院金融委明确提出“打击比特币挖矿和交易行为”为最高潮。与此前几轮监管相比，这次政策提出部门地位最高，立场更明确，体现了中国国策的底线，行业参与者需要从战略层面予以应对。

中国有关虚拟货币重点监管政策汇总

时间	部门	政策文件	政策主要内容
2013.12.05	央行、工信部、银监会、证监会、保监会	《关于防范比特币风险的通知》	明确了比特币是特定的虚拟商品，民众有自担风险的参与自由，要求交易网站及时备案，各机构不得开展相关服务
2014.03	央行	《关于进一步加强比特币风险防范工作的通知》	要求银行和第三方支付机构不得服务于比特币交易
2017.09.04	央行、网信办、工信部、工商总局、银监会、证监会、保监会	《关于防范代帀发行融资风险的公告》	将 ICO 定位为“非法金融活动”，涉嫌非法集资、非法发行证券以及非法发售代币票券等。禁止 ICO，新上项目、存量项目要限时清退
2017.09.05	香港证监会	《有关首次代币发行的声明》	对数字代币进行了类别划分，凡属所界定的“证券”，受到香港证券法例的管辖；管理或推广投资数码代币的基金需报批
2017.09.13	中国互联网金融协会	《关于防范比特币等所谓“虚拟货币”风险的提示》	呼吁不涉入虚拟货币相关交易或服务，抵制相关违法犯罪行为
2017.09.15	北京市互联网金融风险专项整治工作小组	《北京地区虚拟货币交易场所清理整治工作要求》	要求各交易场所发布停止交易的公告，制定无风险清退方案，确定银行账户存放客户资金。（同期，上海、广东等地也开展了类似活动）
2017.09.27	澳门金管局	《虚拟商品及代币之风险提示》	要求澳门所有银行及支付机构不得参与 ICO、虚拟货币相关活动
2017.11.20	涉及重点地区金融办部门		座谈会指出，要求比特币等虚拟货币“挖矿”产业有序退出。随后内蒙古等地开始发文，要求引导比特币矿场有序退出
2017.12	内蒙古互联网金融风险专项政治工作小组	《关于引导我区虚拟货币“挖矿”企业有序退出的通知》	向包头、鄂尔多斯、巴彦淖尔、乌海市指出，引导相关“挖矿”企业有序迅出，鼓励转型到国家支持类的云计算
2018.01	互联网金融风险专项整治工作领导小组	互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室文件《关于按月报送虚拟货币挖矿企业有关信息的通知》	要求各地方政府积极引导辖内企业有序地退出比特币挖矿业务，按月就清退情况进行汇报
2018.01.12	中国互联网金融协会	《关于防范变相 ICO 活动的风险提示》 ，关于防范境外 ICO 与“虚拟货币”交易的风险提示	呼吁远离变相的 ICO 活动，及时举报
2018.02.06	香港金管局	《虚拟银行的认可》指引修订本	虚拟银行以本地注册银行形式经营，须遵守适用于传统银行的同一套监管原则及主要规定，只是部分规定须根据虚拟银行的商业模式作出适当调整
2018.04.18	澳门金管局	《虚拟货币不属法定货币 金管局提醒居民防欺诈》	要求银行及支付机构不得参与任何与虚拟货币有关的活动，提醒本澳居民注意防范欺诈
2018.07.20	新疆经信委	《关于清退违规用电“挖矿”企业的通知》	要求清退未办理工商注册、税务登记等，以及违规用电的“挖矿”企业（同期，云南、贵州、内蒙古等地也发布了引导虚拟货币“挖矿”企业退出的通知文件）
2018.08.24	央行、网信办、公安部、银保监会、市场监管总局	《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》	提示了炒作区块链概念的违法行为，鼓励检举违法行为
2018.11.01	香港证监会	《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》	主要针对投资虚拟货币或资产的基金和销售平台，内容包括要求超过 10%资产规模（AUM)属虚拟资产的基金，只可向专业投资者销售，任何投资虚拟资产的基金和经纪都须向证监注册等
2019.01.10	国家互联网信息办公室	《区块链信息服务管理规定》	指出区块链信息从业机构应履行备案手续
2019.11.06	国家发改委	《产业结构调整指导目录(2019 年本)》	将同年 4 月 8 日发布的《征求意见稿》中列入淘汰产业的“虚拟挖矿项目”类目删除
2019.11	央行上海总部、上海市金融稳定联席会议办公室	《关于开展虚拟货币交易场所排摸整治的通知》	摸排从事虚拟货币的相关企业，要求整改退出 （北京、深圳、杭州、东莞等地，也开展了针对虚拟货币交易风险的专项整治整改活动）
2019.11.11	内蒙古发改委、工信厅、公安厅、金融办、大数据局	《内蒙古自治区工业和信息化厅发改委、公安厅、地方金融监督管理局、大数据发展管理局关于检查清理整顿虚拟货币“挖矿”企业的通知》	对虚拟货币“挖矿”企业清理整顿情况进行联合检查，重点摸清与实体经济无关、规避监管、能耗较大，包装为“大数据产业”享受地方电价、土地和税收等方面的优惠政策的虚拟货币“挖矿”企业
2019.12.13	中国互联网金融协会	《关于防范以区块链名义进行 ICO 与“虚拟货币”交易活动的风险提示》	要求会员机构不参与任何涉及 ICO 和“虚拟货币”交易活动的炒作行为，呼吁消费者增强风险防范意识和自我保护意识
2019.12	深圳市金融办	《关于召开虚拟货币非法活动专项整治会议的通知》	要求对涉嫌从事虚拟货币非法活动的企业进行初步摸排核查（北京、上海等地也开展了相关活动）
2020.04.29	四川省金融工作领导小组	《关于引导企业有序退出虚拟货币“挖矿”活动的通知》	叫停“挖矿”项目招商行为，要求采取综合措施引导“挖矿”项目有序退出
2021.05.18	中国互联网金融协会、中国银行业协会、中国支付清算协会	《关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》	要求会员机构不得开展与虚拟货币相关的业务，并呼吁投资者提高风险防范意识
2021.05.21	国务院金融委		强调打击比特币挖矿和交易行为
2021.05.21	香港特区政府		提出在港运营的加密货币交易所必须获得香港市场监管机构的许可，并且只能向专业投资者提供服务
2021.05.25	内蒙古发改委	《关于坚决打击惩戒虚拟货币“挖矿”行为八项措施（征求意见稿）》	提出了八项严厉推进清退“挖矿” 项目的措施，该文件发布之前，内 蒙古就将“挖矿”项目纳入了淘汰 产业序列，并设立了举报平台 （新疆、青海等地也随后跟随了关停政策）
2021.06.09	青海省工信厅	《关于对虚拟货币“挖矿“项目开展清理整顿工作的通知》	要求各地区对有关虚拟货币挖矿行为开展清理整顿。同日，新疆昌吉等地也发文要求开展清理整顿，中国支付清算协会向全行业发布风险提示

来源：Babel Finance 整理

二、监管政策解读

1) 从参与的监管机构上来看，对加密货币的监管工作多年来以央行、发改委为主，其它机构为辅，联合行动。随着加密活动涉及范畴越来越广，有相关业务联系的监管部门也越来越多。

据不同完全统计，在重点监管的政策上，央行共发布 6 个，对行业影响最大的 289 号文、94 政策均是央行主导。加密货币是产业和金融结合的创新事物，央行则是承担金融稳定责任的最高主管部门，所以由央行牵头协调各部门在政策执行上较为通畅。

随着加密行业的快速发展，涉及的领域也变多，包括工信部、公安部、广电局、外汇管理局、商务部，以及各地方相应机构，也经常发布政策文件。2020 年就有多达 21 个部门或政府机构发布了约 92 份文件。

来源：PANews

2) 从监管路径来看，多是以中央部委定调，地方自主调控，协会和媒体辅助跟进。

一般在中央相关机构发布政策要求后，各地下属相应部门或地方政府会根据当地具体情况制定更为具体的措施方案，新华社、人民日报等官方媒体和相关协会也会跟进做相关的辅助工作。

3) 从监管目标来看，主要以防范金融风险、保护消费者避免欺诈为主，但是不同时期的重心有所差异。随着中国提出碳中和和碳达峰目标，能源和环保考虑部分取代风险考虑，也成为发起监管的重要因素。

2017-2019 年主要是针对非法融资代币和交易所，2017 年底开始针对挖矿，但内蒙古的清退政策并未引来其它地区的大范围跟进，2020-2021 年内蒙古、新疆、四川等地对清退挖矿的力度逐渐加大。对虚拟货币相关的非法集资、诈骗、传销、洗钱等行为，监管部门立场始终是坚决打击的。

国务院金融委的会议要求中将挖矿置于交易之前，意即本轮的监管重点是打击挖矿行为，表明监管驱动从金融风险防范向环保驱动侧重。中国银保监会金融机构监事陈伟钢在接受采访时也表示，国内挖矿难以完全禁止，本次监管主要针对企业行为。

4) 从监管手段来看，从一刀切关停开始转向分级监管，多渠道手段并举，但始终在法治框架之内。

通过长期的市场教育，市场对加密货币认识逐步提升，监管机构的手段开始呈现多样化管控特点。从最开始的一刀切关停，逐步转向分领域针对性监管，如备案审批、摸排访谈、鼓励清退等手段。

具体到本轮监管，在国务院金融委决议打击比特币挖矿和交易行为后，国家能源局四川办公室随即组织了挖矿项目的座谈会，内蒙古出台的打击挖矿的 8 条意见稿听取公众意见，新华社在 6 月 3 日指出普通民众有自担风险的参与自由。这些都体现了监管者与时俱进、实事求是的理念，是一种法制精神上的进步。但是，目前仍存在大量的监管空白，需要进一步出台详细的司法解释和执法条例。

5) 从监管力度和影响结果来看，94 政策打击力度最大，后续政策多针对具体领域（如针对挖矿、交易所等）进行强监管。

在此前后有部分监管机构官员的表态，显示对加密货币尚有讨论空间。例如，2017 年 3 月，时任央行营业管理部主任周学东就提议，建立负面清单，探索出台比特币交易平台管理试点政策。2021 年 4 月，央行副行长李波在博鳌亚洲论坛上指出，比特币属于另类资产投资，加密货币资产如果发挥作用，将是作为一种投资工具或者是替代性投资。

但是，这一轮国务院金融委的决议则表明了国家政策底线，与部委针对个别领域的监管不同，表明中国国家政策的根本性立场。

6) 除中国内地针对加密市场亦步亦趋地推出监管政策外，香港监管态度相对开放，发布政策的时间和内容也往往紧跟内地，台湾、澳门则相对保守。

三、影响与对策

影响 1：监管政策收紧，行业未来很长一段时间将处于强监管状态，各类加密活动将受到较大限制。

• 随着中国政府高层指示，该行业将不可避免受到越来越多的关注，未来很长一段时间的政策都将以扶持无币区块链发展，打击虚拟货币违法犯罪行为为主趋势。

• 国务院金融委主要是作为协调职能的沟通部门，在确定主基调后，未来相关部门有望出台具体细致的监管措施和司法解释，可能涉及区块链项目类别划分、备案报批流程、税收办法、风险监控机制等，值得从业者持续关注。

• 涉及虚拟货币相关的欺诈、洗钱、恐怖融资等行为将继续受到打击，未来中国有可能联合全球其它国家或地区以及各国际组织协作执法，共同打击违法犯罪行为。

影响 2：投资者行为可能受到一定制约，需要增强风险防范意识，向合格投资人转变。

• 监管机构持续向公众发布风险预警，有助于形成公众正确认识市场风险、提高防范意识的氛围。据不完全统计，相关机构公开发布风险提示达 16 次以上，持续性的风险教育有助于投资者清醒认识加密市场，不盲目参与各类空气币等的炒作。

• 加密市场相比传统市场波动性大，潜在收益和风险也更高，虽然政策承认了普通民众在自担风险前提下的参与自由，但是作为投资者仍需要不断加强学习，树立理性的投资观念。

• 对策：投资者应遵纪守法，提高风险识别和应对能力，远离各类空气币，审慎参与投资。

影响 3：有助于加密矿业走向绿色化，矿工出海或成必要选择。

• 本轮打击主要对象是挖矿企业，尤其是位于新疆、内蒙古等地的煤电项目。从前文梳理的政策历史看，早在 2018 年新疆、内蒙古等地就着手开始清退工作，本次打击行动可以视为政策上的延续，多数矿工也有一定的心理预期和转移准备。虽然挖矿业务会面临短期阵痛，但长期来看是有助于行业去浊扬清，推动了挖矿业务走向绿色和清洁。

• 对策：布局海外（如中亚、北美地区）、寻求清洁能源（如水电等）、转向低耗能项目（如硬盘挖矿的 FIL、Chia 等项目）。

需要指出的是，除迁移海外挖矿外，其它的对策均是战术层次的调整，仍存在较大的被取缔整顿的风险。即便到云贵川利用水电挖矿，仍然面临当地政策的不确定性风险，需要继续观察。

影响 4：相关从业机构也会受到较大限制，需要自查自纠，坚决远离红线。

• 各相关从业机构也将受到一定的展业限制。尤其是面向 C 端的交易所、云算力、支付等公司，将面临较大的监管压力，通过数字货币进行诈骗、传销、洗钱、非法集资等违法业务的主体和个人将被整顿取缔、惩处。

• 对策：部分从业机构将不得不寻求业务转型，转向更加贴近实体经济的防伪溯源、供应链管理、司法存证、政务数据共享、民生服务等领域，或者这些领域的底层设施，如分布式云计算中心等。另外，还可以到监管框架和规则比较明确的地区（北美、欧洲、新加坡、香港等），主动寻求监管，申请牌照，将经营活动纳入到当地监管体系中。

总而言之，国务院金融委的政策指向将拉开新一轮强监管序幕，短期内可能引发一定的恐慌和悲观情绪，但长远来看也将有助于消除行业泡沫，推动行业走向合规化、绿色化。

道阻且长，行则将至，行而不辍，未来可期。